• 김순은 자치분권위원장 "문재인 정부, 자치분권 2.0시대 열었다"




"다른 어떤 정부보다 자치분권 성과에 대해 할 말이 많은 정부다."

지방자치 부활 30주년인 올해, 대한민국 지방분권사에 굵직한 변화들이 시작됐습니다.

32년 만에 지방자치법 전부개정, 자치경찰제 전면 시행, 지방일괄이양법 제정 등으로 자치분권을 위한 제도적 초석들이 마련된 것입니다.

대통령 소속 자치분권위원회를 이끌고 있는 김순은 위원장은 "이런 성과를 바탕으로 문재인 정부에서 '자치분권 2.0 시대'의 개막을 알릴 수 있지 않을까 한다"며 강한 자신감을 보였습니다. 특히 지난 7월부터 시행된 자치경찰제에 대해서는 "우려보다 기대가 크다고 생각한다"면서 "여성‧인권 전문가가 참여할 수 있는 제도개선을 모색하고 있다"고 말했습니다.

차기 대선이 8개월 앞으로 다가온 가운데 김 위원장은 "현행 자치권은 중앙정부가 위임한 범위 안에서만 보장하는 '제도보장설'이 다수"라며 "자치권을 기본권의 하나로 규정하는 헌법 개정이 미래의 과제"라고 진단했습니다.

또 남은 임기동안 "주민참여 3법과 고향사랑기부금법을 성공적으로 마무리 짓고싶다"는 각오도 남겼습니다.

다음은 김순은 위원장과의 일문일답.



- 자치분권은 문재인 정부의 핵심공약이다. 대통령도 "연방제에 버금가는 지방분권제를 만들겠다"고 공언한 바 있다. 우리 사회에서 자치분권은 왜 필요한가.

▶ 우리는 민주주의를 사랑하고 민주주의를 원하지 않는가. 민주주의 기본원리에는 권력분립의 원칙이 있다. 자치분권은 중앙정부와 지방정부가 국가의 권력을 나누고 상호견제하는 기능을 갖고 있다는 점에서 중요하다. 두번째는 규모의 경제에 따라서 효율성을 증진시키는 시스템이기 때문이다. 예를 들어 마당에 구멍을 메우는 방법은 호미를 동원하는 방법도 있고, 삽을 사용하는 방법도 있고, 트렉터를 동원할 수도 있다. 그러니까 국가가 할 일은 물론 국가가 해야겠지만 지방정부가 잘 할 수 있는 일은 지방정부가 하는게 효율적이라는 것이다. 또 우리나라 수도권의 행정구역 면적이 12.8%인데 수도권에 거주하는 분들이 50%가 넘었다. 심지어 최근에는 수도권의 과다집중과는 달리 지방에는 인구감소, 소멸을 걱정하지 않나. 이런 중앙집권체제의 부작용을 치유하는 데 자치분권이 상당히 중요한 정책적 도구가 되지 않겠나 생각한다.

- 문재인 정부에서 이룬 성과는?

▶ 다른 어떤 정부보다 자치분권 성과에 대해 할 말이 많은 정부다. 1991년 지방자치가 시작된 이후 32년만에 지방자치법이 전면 개정을 했다. 지방자치의 중심이 단체에서 주민으로 이동한다는 것을 천명한 법률로 아주 의미가 크다. 그 내용에는 중앙과 지방이 협력한다는 말이 있다. 종전에는 '중앙은 지방을 지도‧감독한다'는 말을 썼는데 이제는 '상호‧협력한다'는 국정파트너로 정한 것이 중요하다. 그 다음에 지방일괄이양법을 만들어서 400개 중앙사무를 지방으로 일거에 넘기는 성과를 냈다. 또 제1단계 재정분권을 마쳐서 매년 8.5조원이라고 하는 재원을 지방세로 확보했고, 현재 2단계 재정분권을 진행 중이다. 가장 최근에는 '중앙지방협력회의'라는 법이 통과됐다. 앞으로 국가균형발전이나 자치분권에 대한 중요한 정책들은 대통령과 중앙부처 장관들, 지방의 대표들이 참여하는 기구에서 논의하는 식으로 국정운영이 크게 바뀐다. 이런 제도적 성과를 종합하면 우리가 '자치분권 2.0 시대'의 개막을 알려도 되지 않겠나 하는 기대를 갖고 있다.

- 그럼에도 불구하고 주민들은 여전히 자치분권을 체감하기 어려운 것 같다. 이유는 무엇이라고 보는가.

▶ 오늘의 지방자치가 부활할 때 우리나라는 초점이 조금 달랐던 것 같다. 1991년도 지방자치 부활에 가장 크게 기여한 분이 김대중 대통령이다. 당시만 해도 70~80년대는 관권선거였기 때문에 여야간 정권교체는 어렵다고 보셨고, 반드시 지방자치를 해야한다고 주장한 것이다. 그런 관점에서 보면 지방자치 체감도는 굉장히 높다. 이미 모든 주민이 유권자이고, 지방의 대표도 뽑고, 여야 간 정권교체도 이뤘기 때문이다. 그런데 질문에서 지적되는 것은 주민들이 직접 동네 문제에 대해 의견을 제시하고 해결책을 찾는 체감도를 말하는 것 같다. '지방자치 1.0 시대'는 주체가 단체였고, 주민은 객체여서 조금 체감도가 낮았지 않았나 싶다. 그러나 '자치분권 2.0 시대'가 되면 주체가 주민이 된다. 주민들이 마을이나 구청, 시청 문제에 대해 직접 참여해서 의견도 개진하고, 또 해결책을 모색하는 이런 과정이 가능하다고 본다.

- 구체적으로 어떤건가?

▶ 우리 주변에 지방자치의 전형적인 모양을 띄고 있으면서 관심을 크게 안가졌던 것이 공동단지에 있는 입주자대표회의다. 회장과 감사를 주민들이 선출하고, 운영경비도 아파트 관리비로 낸다. 우리 동대표, 주민자치기구에 누가 대표가 되는지부터 관심을 갖기 시작한다면 체감도를 높이는데 가장 좋을 것 같다. 체감도를 높이는 또 다른 영역은 경찰과 교육 분야다. 경찰은 그동안 국가경찰의 영역이어서 관심을 가질 수 없었는데 올해 7월부터 자치경찰제가 시행됐다. 경찰들이 하는 치안서비스를 보고 자치에 대한 체감도는 높아질 것으로 본다. 다음으로 우리나라 교육자치는 교육행정과 일반행정이 분리돼 있는데, 문재인 정부에서는 혁신교육지구에 대한 연구도 같이 하고 연계협력을 강화하고 있다. 앞으로는 이런 분야에서 자치분권 2.0 시대에 걸맞는 현상들이 나타날 것으로 본다.

- 자치경찰제를 언급했는데, 기대도 있고, 우려도 존재한다. 특히 자치경찰위원회 구성을 놓고 정치적 중립성 문제가 제기되고 있는데, 이런 논란은 불식될 수 있나.

▶ 우려보다는 기대가 크다고 생각하는데, 우려를 삭힐만한 규정들이 경찰법 개정에 들어가 있다. 우선 '제4조'에서 자치경찰의 수행업무를 열거하고 있는데, 그 사무를 국가 경찰이 하지 못하도록 배타적 규정까지 만들어 놨다. 또 자치경찰 운영을 위해 합의제 행정기구인 시‧도자치경찰위원회를 설치했다. 위원회 구성을 다섯 기관에서 7명을 추천하도록 했는데(시‧도지사 1명, 국가경찰위원회 1명, 시‧도교육감 1명, 위원추천위원회 2명, 시‧도의회 2명)
7명의 합의를 통해서 이뤄지는 만큼, 한 두 사람이 좌지우지하기는 어렵지 않겠나. 지역 유지들과 경찰이 유착되서 주민들이 피해를 보는 것을 걱정하는 분들이 많았는데 그것을 예방하는 장치가 바로 자치경찰위원회다. 그 다음에 위원회 구성에서 특정 성비가 60%를 넘지 못하도록 권고 규정을 뒀는데, 네 군데 지역(부산‧대전‧강원‧경남)은 여성위원 추천이 없었다. 앞으로 여성 비율을 높이고 인권 전문가가 다수 참석할 수 있도록 제도개선을 모색하고 있다.

-권고가 아닌 의무제로 강화한다는 얘기인가.

▶ 그것도 방안이 될 수 있는데, 두 명을 추천할 수 있는 기관은 최소한 1명은 반드시 여성이나 인권전문가가 포함되도록 하는 방안들을 검토할 수 있다.

- 자치경찰제 관련해서 예산 규모에 따라 지자체별 치안 격차가 벌어질 것이라는 지적이 있다. 또 인사나 업무 분할 등을 두고 지자체와 경찰 간 갈등을 우려하는 목소리도 있는데.

▶ 일단 지자체 간 재정격차가 있다는 것은 확실하다. 다만 우리나라 국가경찰 시스템 하에서는 어디에 있어도 거의 유사한 수준의 경찰서비스를 받아오지 않았는가. 현재 자치경찰은 국가직 신분으로, 중앙정부가 인건비나 사업비를 보장하기 때문에 걱정하는 것처럼 재정격차에 따른 치안격차는 없을 것으로 본다. 그러나 지적한 문제는 국가직에서 지방직으로 전환될 경우에 생길 수 있다. 자치분권위원회가 맨 처음에 디자인한 자치경찰제 체계는 이원화 모형이었다. 경찰 조직을 둘로 나눠서 일부는 국가경찰, 일부는 자치경찰로 이원화하는건데 막대한 재정이 소요되고, 코로나19라는 특별한 상황이 있어서 일원화 모형으로 정했다. 언젠가는 일원화 모형을 더 강화하거나 이원화로 미래 모형을 바꿔갈텐데 국가경찰보조금이나 경찰교부세를 만들어서 안정적으로 지원하는 방안 등을 검토해서 준비하겠다.

- 자치분권이 성공하려면 결국 재정분권도 같이 갈 수 밖에 없다. 중앙과 지방재정의 불균형 문제를 해소하기 위한 복안은 무엇인가.


▶ 재정분권은 굉장히 중요하다. 어떻게 보면 해결하기 어려운 주제이기도 하다. 앞선 정부들도 지방분권을 추진하면서 여러가지 재정분권을 약속했지만 잘 안됐다. 문재인 정부는 국세와 지방세 비율을 바꿔주겠다고 공약했다. 정부 출범 때는 국세와 지방세 비율이 8:2 정도였다. 그런데 2019년, 2020년도에 지방세를 각각 4%P, 6%P, 총 10%P 올렸다. 그 규모가 작년 기준으로 연간 8.5조원이 되는 돈이다. 부가가치세는 꾸준히 증가하는 세금이기 때문에 향후 10년을 고려하면 100조원의 지방세를 확충한 개혁으로 보면 된다. 현재 국세와 지방세 비율이 74:26 정도인데, 2단계 재정분권은 7:3에 가깝게 가거나 7:3이 되도록 노력하고 있다. 지금 부처간 막바지 조율하는 단계이고, 조만간에 희소식을 전달드렸으면 하는 바람이다.

- 재정분권의 이상적 비율이 7:3인가.

▶ 그렇진 않다. 이상적인 비율은 따로 없고, 국가마다 다르다. 저희는 7:3 정도는 중간 과정으로 거쳐오고, 가능하면 6:4로 가는 것도 좋지 않겠나 생각한다.



 

- 자치분권을 위한 많은 제도적 기반이 마련되고 있지만 수도권과 지방의 불균형 문제는 여전하다. 근본적인 원인은 어디에 있다고 보는가.

▶ 두 가지가 아닌가 싶다. 먼 과거로 올라가면 고려시대 광종 때 노비안건법이 있었다. 지역 유지들의 사병이나 노예들을 훼방시킨 법인데, 지역 유지들의 손발이 묶이면서 중앙집권이 시작됐고, 조선시대를 거쳐 한국현대사 1970-80년대까지, 우리는 한 번도 분권적인 시스템을 가져본 적이 없었다. 두 번째는 '관념적 중앙의존'이다. 우리 국민들은 서울에 대한 동경, '서울에 살고싶다' '서울에 내 집 하나는 있어야겠다', 이런 인식들이 있는 것 같다. 이 두 가지가 수도권 인구집중의 중요한 요인이라고 본다. 수도권 집중도가 높은 일본도 30%인데 우리나라는 50%다. 유럽의 런던도 20%가 안된다. 다극체제의 지역분산, 균형발전을 하려면 자치분권이 더 필요하다고 본다. 문재인 정부는 자치분권의 시작일 뿐이다. 헌법개정을 한다던가 새로운 전기를 만들어가는게 미래의 과제가 아닐까 한다.

- 본격적인 대선 정국이다. 8개월 정도 남았는데, 대권 주자들을 중심으로 개헌론이 부상하고 있다. 지난 2018년에 문재인 대통령이 개헌안을 발의했지만 당시 야당의 반대로 무산된 바 있다. 만약 개헌이 다시 추진된다면, 넣고 싶은 내용이 있나.

▶ 우리나라 헌법 1조는 '대한민국은 민주공화국이다'는 표현이 있고, 1조 2항에는 '주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다'고 적혀 있다. 나는 1조 3항에 '대한민국은 자치분권형 국가다'라는 것을 명시하고 싶다. '자치분권형 국가'임이 다른 법령을 해석할 때 중요한 기준이 될 수 있기 때문이다. 우리는 아직도 지방의 주체를 지방정부라고 하지 않고 지방자치단체라고 한다. 그것은 헌법에서 지방자치단체라고 되어있기 때문이다. 지방자치단체란 것은 '중앙정부가 위임해 준 것만 잘해라', 이런 의미가 있다고 본다. 스스로 정책을 만들고 책임지고 집행하는 주체는 지방정부란 용어가 맞다. 그리고 많이 들어봤겠지만 우리는 죄형법정주의, 조세법률주의, 법률유보주의를 따른다. 국민들의 권리를 제한하거나 벌을 부과할때 법률에 근거해야 한다는건데, 조례로는 형사처벌을 부과하거나, 세금을 올리고 내리고 할 수가 없다. 헌법 개정으로 완화해서 자치법규로 할 수 있는 근거를 만들면 좋겠다. 현재 우리나라 자치권은 중앙정부가 위임한 범위 내에서, 헌법에서 보장된 것만 보장하는 '제도보장설'이 다수이다. 우리 자치권도 기본권의 하나로 규정하는 것을 긍정적으로 검토할수 있지 않나 싶다.

- 자치분권위원회의 남은 목표는 무엇인가.


▶'주민참여 3법(주민조례발안법, 주민투표법, 주민소환법)'이 아직 국회에 상정돼 있고, 고향사랑기부금법도 일찍이 행정안전위원회를 통과했지만 법사위에 묶여있다. 이들 법안이 잘 통과됐으면 하는 바람이다. '자치분권 2.0 시대'는 주민이 주인이 되는 시대이다. 주민주권에 맞는 환경을 만드는 일이 마지막 임기까지 해야 할 과제가 아닌가 싶다.

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